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PROJET
•

d’une

CAISSE GÉNÉRALE
DE COMPENSATION

La publication récente du troisième compte moral
et financier des opérations de la Caisse de la boulan­
gerie de Paris, nous offre l’occasion d’appeler l’atten tion publique sur le succès de cette nouvelle institu­
tion et d’en demander le développement.
Accueillie par d’injustes préventions, comme le sont
souvent les innovations les plus heureuses, il a fallu
l’intervention d’une haute volonté pour vaincre les
obstacles et les incrédulités qui s’opposaient à son in­
troduction.
Maintenant que l’expérience a prononcé, il n’est pas
sans utilité, peut-être, de faire voir par cet exemple
que chaque jour peut donner la solution d’un pro -

4—

blême, et qu’il y a sans cesse de nouvelles conquêtes
à faire dans l’intérêt de l’humanité.
La Caisse de la boulangerie de Paris a été créée
principalement dans le but de mettre en œuvre le
système de la compensation du prix du pain.
Ce système, dont le principe est la prévoyance, fait
servir l’expérience des temps passés à la préservation de
l’avenir. Se fondant sur l’observation de l’alternative
pé rodique pour ainsi dire qui existe entre les années
d’abondance et celles de la disette, il parvient, en éle­
vant presque insensiblement le prix du pain dans les
unes, à l'abaisser notablement dans les autres, et à lui
imposer, sinon une moyenne, du moins un maximum
qui l’empêche d’être jamais trop cher pour la classe
pauvre.
Les études statistiques les plus consciencieuses ont
fait connaître qu’il y avait cinq bonnes années sur six,
et que si l’on recherchait la moyenne du prix du pain
pendant un certain nombre d’années, on arrivait à un
prix remarquablement faible. Il résulte en effet des
calculs auxquels s’est livré M. Noyon, qui. a organisé
et dirigé pendant quatre ans avec une grande habileté
la Caisse de la boulangerie de Paris, que la moyenne
du prix du pain, de 1801 à 1855, a été au-dessous de
35 centimes le kilogramme.
Ces faits autorisaient à conclure qu’il y avait une
compensation non-seulement possible, mais facile
entre les bonnes et les mauvaises années, et cette idée
si simple, en réussissant à se faire jour et à passer dans

la pratique, est venue offrir la solution d’une des plus
intéressantes questions d’humanité et d’administra­
tion publique. Grâce à elle, on est devenu maître de
conjurer les cruels effets de la disette, et ce résultat,
qui avait dû pendant si longtemps paraître en dehors
du possible, est maintenant un fait acquis.
C’est précisément ce dont on peut se convaincre en
jetant les yeux sur le compte des opérations de la
Caisse de la boulangerie de Paris.
La crise alimentaire si longue et si douloureuse, qui
a pesé récemment sur la France, a passé sur la popu­
lation parisienne pour ainsi dire sans l’atteindre. Du
moins, la ville de l’Empire où le pain aurait dû être
le plus cher, est celle où il s’est vendu au meilleur
marché. La ville où l’alimentation publique prend fa­
cilement les proportions d’une difficulté gouverne­
mentale, a été celle où, pendant trois années consécu­
tives de disette, la population a eu le moins à se préoc­
cuper du prix du pain.
Mais ce qu’il y a de plus remarquable peut-être,
c’est que ce résultat si heureux pour les classes pau­
vres n’a rien coûté à l’État, ni à la ville, ni aux clas­
ses aisées de la société.
Il en a été ainsi par le seul et unique effet du sys­
tème de îa compensation.
L’établissement de ce système est l’œuvre du décret
du 27 décembre 1853, dont la pensée a été expliquée
par ces remarquables paroles de l’Empereur à l’ou­
verture de îa session législative de 1854 : «...... Je

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recommande surtout à votre attention le système
adopté par la ville de Paris ; car s’il se répand, comme
je l’espère par toute la France, il préviendra désormais
pour la valeur des céréales ces variations extrêmes
qui, dans l’abondance, font languir l’agriculture par
le vil prix du blé, et, dans la disette, font souffrir les
classes nécessiteuses par la cherté excessive.
« Ce système consiste à créer dans tous les grands
centres de population une institution de crédit appelée
Caisse de la boulangerie, qui puisse donner, durant
les mois d’une mauvaise année, le pain à un taux
beaucoup moins élevé que la mercuriale, sauf à le
faire payer un peu plus cher dans les années de ferti­
lité. Celles-ci étant en général plus nombreuses, on con­
çoit que la compensation s’opère facilement. »
Par le décret du 27 décembre 1853, le conseil mu­
nicipal de Paris fut autorisé à taxer le pain, soit audessous, soit au-dessus du taux de la mercuriale, selon
l’élévation de celle-ci, et la Caisse de la boulangerie
fut chargée, en exécution des décisions du conseil mu­
nicipal, de faire les avances de la détaxe, de percevoir
les produits de la surtaxe, d’établir une balance entre
ces deux opérations et d’équilibrer les bénéfices et les
pertes, de manière à obtenir leur exacte compensa­
tion.
Tel est le système à l’aide duquel il est possible d’as­
signer au prix du pain une sorte de maximum qui
donne satisfaction à tous les besoins et à toutes les
conditions d’existence.

«

Depuis qu’il fonctionne, voici les résultats qu’il a
produits :
Il a débuté le 1er septembre 1853 ; depuis cette épo­
que jusqu’au 1er octobre 1856, il y a eu 66 quinzaines
de détaxe; et depuis le 1or octobre 1856 jusqu’au
31 décembre 1859, il y a eu 84 quinzaines de sur­
taxe.
Les 66 quinzaines de détaxe ont coûté à la Caisse de
la boulangerie la somme de 53,557,947 francs; les
84 quinzaines de surtaxe ont produit une somme de
plus de 35 millions : il reste 18 millions à com­
bler.
Ainsi, même en faisant la part des frais occasionnés
par l’organisation de la Caisse de la boulangerie et la
mise en pratique du système de la compensation, plus
des 3 cinquièmes de la dépense auront été couverts en
trois ans; encore deux années de bon marché et les
2 cinquièmes restant seront également amortis. Ces
résultats sont corrélatifs aux calculs qui donnent cinq
années d’abondance sur six. Ils sont même supérieurs,
car c’est une disette de trois ans, et non pas d’une an­
née, qui aura été liquidée en cinq ans.
Prise dans ces termes, l’épreuve pourrait être tenue
pour concluante ; mais elle l’est bien au delà de ce
qu’elle paraît.
En effet, les 53 millions dépensés pendant les 66
quinzaines de chèreté ont été le prix auquel il a fallu
payer une première expérience
Cette épreuve a coûté 53 millions parce qu’il n’a pas

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été donné à l’administration de deviner à l’avance la
durée de la disette, et surtout d’apprécier exactement
le prix auquel la population de Paris pouvait payer lo
pain sans éprouver de malaise sérieux.
On a cru d’abord qu’il fallait le donner à 40 centi­
mes le kilogramme, et du 1cr septembre 1853 au 31 dé­
cembre 1855, c’est-à-dire pendant vingt-huit mois on
l’a livré à ce prix, il en a coûté 49,130,000.
À partir de ce moment on s’est effrayé, et on a élevé
le prix du pain d’abord à 45 centimes, puis enfin à
50 centimes. Arrivé à ce chiffre, on a pu se convaincre
que c’était le taux normal qui conciliait à la fois les
intérêts de la Caisse de la boulangerie, dont il modé­
rait les avances, et les besoins de la population, chez
laquelle il ne soulevait ni murmures ni souffrances.
Or, si dès l’origine de la disette on avait seulement
fait payer le pain 45 centimes le kilogramme, il n’en
eût coûté pour toute sa durée que 43,523,231 francs ;
et si on l’eût toujours fait payer 50 centimes, on n’au­
rait eu à avancer que la somme, réellement minime,
insignifiante même, de 14,582,925 francs.
Ainsi, moyennant une avance de 15 millions, Paris
peut se soustraire aux effets d’une disette de trois an­
nées, et les difficultés que le système de la compensa­
tion a dû vaincre à son début n’ont plus d’autre impor­
tance que de donner la mesure de sa puissance.
Au point de vue pratique, quelques faits importants
peuvent se dégager de ce qui précède.
D’abord, quelle que soit la durée d’une disette et la

I;

9 —

cherté du pain, on peut le donner à 50 centimes le
kilogramme, sans inquiétude pour les finances de la
ville ou pour les opérations de la Caisse de la bou­
langerie.
On sait encore qu’au jour où l’abondance renaît et
où le prix du pain s’abaisse, l’administration a la main
assez ferme pour remplir son devoir en maintenant le
pain à un prix qui couvre la Caisse de la boulangerie
de ses avances. On sait enfin que la population de Pa­
ris est assez intelligente et juste pour ne pas se refuser
à un sacrifice qui est la condition de sa sécurité à venir,
et dont elle n’a même pas toujours conscience.
Le chiffre normal du prix du pain en temps de di­
sette, la facilité d’une surtaxe aux époques de fertilité,
la certitude d’arriver dans un temps donné à l’équili­
bre parfait entre les deux plateaux de la balance, voilà
ce qui ressort incontestablement des faits accom­
plis.
Ainsi s’évanouit une objection dont les adversaires
du système de la compensation avaient fait beaucoup
de bruit. Il sera facile, disait-on, de donner le pain à
bon marché; mais lorsqu’il faudra en surélever le prix,
l’administration faiblira et reculera devant le mécon­
tentement de la population.
En dépit de ces prédictions, la pratique a donné
raison à la théorie, et le succès de la mesure est dû à
la raison publique autant qu’à la sagesse de l’admi­
nistration.
Par la vertu du décret du 27 décembre 1853, la

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ville de Paris se trouve désormais en possession d’un
privilège précieux et presque unique ; elle s’est mise
à l’abri des effets de la disette, sans le secours de l’É­
tat, avec l’aide exclusive de ses propres ressources, en
établissant au profit de tous, sans exception, l’équi­
libre entre la surabondance et la disette.
Mais nous n’avons examiné jusqu’ici qu’un des
côtés de la question ; il nous reste à apprécier le sys­
tème de la compensation au point de vue des prin­
cipes économiques et à la venger de critiques assez
étranges dont elle a été l’objet.
L’alimentation du peuple de Paris est une question
qui date de loin, qui a de nombreux précédents et
qui touche aux règles les plus délicates de l’ordre so­
cial.
Tous les gouvernements ont été aux prises avec elle,
et il n’est pas sans intérêt de connaître les différentes
manières dont elle a été successivement résolue.
Avant Colbert, le produit des terres situées dans un
rayon de dix lieues autour de Paris était exclusivement
affecté à l’alimentation de la capitale : en temps nor­
mal, les produits de cette zone suffisaient ; mais quand
la récolte venait à manquer, on frappait un impôt
forcé sur les plus riches bourgeois de Paris, et, avec
l’argent des riches, on nourrissait les pauvres.
Colbert abandonna ce système et introduisit pendant
la disette de 1662 à 1665 celui des bons de pain, qui
consiste à délivrer à la classe nécessiteuse des bons de
pain pour un prix inférieur à celui de la mercuriale.

«

—11 —

On voyait alors dès le matin la population indigente
se rendre aux Tuileries pour y recevoir ce qu’on ap­
pelait le pain du roi. Mais comme ce spectacle ne fut
pas goûté très-longtemps, la distribution se fit, plus
tard, particulièrement pendant la disette de 1693 et
1694, dans les diverses paroisses de Paris; il y avait
alors 120,000 parties prenantes, et le pain était donné
à 2 sous la livre.
En 1789, l’Assemblée nationale vota des sommes
considérables pour nourrir Paris.
En 1793, la Convention établit la loi du maximum.
En 1793, après la suppression du maximum, la
Convention fit acheter le pain et la viande au compte
de l’État et les revendit à la population de Paris : le
pain était livré à 3 sous la livre, tandis qu’à la même
époque on le payait 23 sous à Bordeaux et 30 sous
(numéraire et non pas assignats) à Strasbourg, il résulte
du rapport de Boissy-d’Anglas que chaque- jour il se
consommait huit mille quintaux de-farine et que l’on
perdait 32 sous par livre de pain.
Le système de la compensation parut enfin : il fut
inauguré par l’Empereur Napoléon 1er, et c’est son
plus beau titre à la confiance publique d’avoir été
adopté par ce génie à la fois si vaste et si sûr, qui n’a­
vait pas le goût des théories et ne s’arrêtait jamais qu’à
ce qui est essentiellement pratique.
Après des études approfondies, et sur un rapport
de M. le comte de Montalivet, alors ministre de l’intérieur, l’Empereur, par une sage prévoyance, éta

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blit le système de la compensation dès 1804 et le fit
fonctionner jusqu’en 1840, pendant sept années con­
sécutives d’abondance.
Malheureusement le commerce de la boulangerie
avait été chargé de l’opération de la surtaxe, et les
produits restèrent entre les mains des boulangers ;
lorsque la disette de 1812 survint, ceux-ci supportèrent
bien pendant quelque temps les frais de la détaxe:
mais bientôt ils s’y refusèrent. Le personnel de ce
commerce s’était modifié, presque renouvelé; les an­
ciens boulangers avaient gardé les bénéfices de la
surtaxe ; les nouveaux déclinèrent la responsabilité
qui pesait sur leurs prédécesseurs ; ceux-ci se déro­
bèrent aux investigations de l’autorité; bref, par le
défaut de centralisation et de l’existence d’une Caisse
commune et publique, le fruit de sept années de pré­
voyance fut presque absolument perdu.
Mais le calcul des produits de la surtaxe a été fait
par l’honorable M. Devinck, député au Corps légis­
latif, rapporteur de la Commission de la dotation de
la Caisse de la boulangerie de Paris. Ces produits, s’ils
eussent été fidèlement conservés, auraient dépassé de
22 millions les sacrifices nécessités par la disette de
1812 et 1813.
A défaut de cette ressource, l’Empereur fit face aux
dépenses des disettes qui eurent lieu sous son règne.
Il prit pour cet objet 80 millions sur son domaine
extraordinaire.
La Restauration, dès son début, eut à subir la

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cruelle disette de 1816 à 1818 : elle revint à l’ancien
régime des bons de pain à prix réduit.
Un éminent ministre, M. Lainé, dans un rapport au
roi Louis XVIII, justifiait la conduite qu’il avait fallu
tenir par les a ménagements dus à l’habitude prise à
Paris de ne manger que du pain blanc et de ne le
payer, dans les années de chèreté, qu’à des prix infé­
rieurs à ceux des marchés voisins. Cette habitude,
ajoute-t-il, très-ancienne et très-dispendieuse, a ac­
quis assez de force pour qu’on ne puisse tenter de la
changer brusquement et sans précautions ; le maintien
de la tranquillité au milieu de cette immense popula­
tion semble faire une loi de continuer, même au mi­
lieu de grands embarras financiers, la concession d’une
prime aux boulangers pour les dédommager de l’in­
fériorité de la taxe. »
Cette prime coûta 7 millions à l’État et 18 millions
à la ville de Paris.
On suivit le même système en 1828 et 1829, et le
nombre des nécessiteux auxquels il fut distribué des
bons de pain, s’éleva, en juillet, à 227,399, et fut en
moyenne, pendant la durée de la disette, de 141,000.
On évalue à 75 millions de francs les dépenses gé­
nérales occasionnées par ces deux disettes.
Enfin le Gouvernement de juillet persévéra dans le
système des bons de pain ; mais il en fit supporter la
charge exclusivement à la ville de Paris. Les dix mois
et demi de la disette de 1846 à 1847 ne coûtèrent pas
moins de 9,025,000 francs.

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On voit que le système des bons de pain remonte à
une origine ancienne et qu’à l’exception d’un seul,
tous les gouvernements antérieurs avaient, en l’adop­
tant, pris leur parti de donner le pain à bon marché
au peuple de Paris et de le nourrir aux frais soit de
l’État, soit de la ville.
L’essai du système de la compensation tenté sous
l’Empire n’avait pas été heureux ; une fois abandonné,
les anciennes traditions avaient repris leur empire, et
la Restauration aussi bien que le gouvernement de
juillet s’étaient résignés à les suivre.
Ce fut contre l’autorité de ces précédents, contre
l’empire des habitudes prises, contre les souvenirs
d’un premier échec, que le gouvernement de l’Empe­
reur n'a pas craint de lutter pour entrer dans une
voie plus régulière et relever le système de la com­
pensation.
Chose étrange ! jamais retour aux vrais principes
ne fut accueilli avec moins de justice.
On avait passé aux gouvernements antérieurs des
distributions plus ou moins gratuites de bons de
pain, se répandant, non pas seulement sur la classe
indigente à titre de charité, mais sur la population
ouvrière à titre de secours, et l’on ne voulait pas per­
mettre au gouvernement impérial de ne plus livrer le
pain gratuitement à personne, et de le vendre au
même prix à tout le monde, riche ou pauvre, sans
distinction.
Par un singulier renversement des idées, le régime

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des bons de pain trouva des admirateurs qui prirent
sa défense et critiquèrent le système de la compensa­
tion en l’accusant de violer la règle essentielle que
chacun doit se suffire à soi-même, et d’occasionner
une immixtion fâcheuse de l’administration dans la
question du prix du pain.
Cet éloge et cette critique ne nous paraissent pas à
leur place; des deux systèmes, s’il en est un qui viole
les principes, c’est assurément celui des bons de pain,
car en temps de disette il fait intervenir directement
le secours do l’État et l’aumône publique, il apprend
à la population ouvrière à compter sur cette ressource,
il la dispense de la préoccupation et du soin de
l’avenir.
Le système de la compensation, au contraire, en
élevant pendant le bon marché le prix du pain
de tout ce dont il a été abaissé pendant la chèreté, récupère dans une période juste ce qui a été
perdu dans l’autre, fait ainsi payer le pain jusqu’au
dernier centime, et arrive à ce résultat irréprochable
d’affranchir l’ouvrier du secours de la charité et de ne
plus le confondre avec le mendiant.
Au nom de la règle que nul ne doit vivre aux dé­
pens du public, que l’État ne doit pas se charger de
nourrir même les pauvres, le jugement à porter sur
les deux systèmes ne nous paraît pas douteux et il ne
nous semble pas possible de contester à celui de la
compensation la supériorité morale et la fidélité aux
saines doctrines dela responsabilité humaine. Il suffit,

- 16 —

pour caractériser la différence qui existe entre eux, de
dire que l’un est un mode d’assistance et de charité,
l’autre un mode de prévoyance publique.
A un autre point de vue, la différence n’est pas
moins grande.
Jusqu’à l’Empire, c’était aux dépens de la France
que l’on nourrissait la population parisienne; inutile
d’insister sur ce qu’il y avait d’anormal et d’excessif
dans ce fait.
L’Empereur ne voulut pas imiter le passé; en prin­
cipe il essaya la compensation, en fait il paya 80 mil­
lions sur son domaine extraordinaire.
La Restauration n’avait ni la même force, ni les
mêmes ressources : il fallut subir de nouveau le régime
des bons de pain, mais du moins elle en fit supporter
la plus large part à la ville de Paris; la France ne fut
plus obligée de nourrir complètement les pauvres et
les ouvriers de la capitale.
Enfin le gouvernement de Juillet crut sans doute
être rentré tout à fait dans la règle en mettant les
bons de pain exclusivement à la charge de la ville de
Paris.
Il y a, en effet, une justice relative à ce que ce soit la
ville de Paris, et non la France, qui subvienne à l’ali­
mentation d’une portion de la population parisienne,
et cependant les deux systèmes sont, l’un comme
l’autre, contraires aux véritables principes.
Que ce soit l’impôt de la France ou l’impôt de la
ville de Paris qui serve à nourrir une certaine classe

«

— 17

des habitants de la capitale, le vice est le même, parce
que, dans un cas comme dans l’autre, c’est l’impôt qui
est employé à distribuer le blé ou le pain : or, l’impôt
appartient à tous, l’impôt est la fortune publique d’un
État ou d’une ville, et il doit être employé en dépenses
publiques faites au profit de tous et non pas en distri­
butions d’aliments faites à une certaine catégorie
d’individus, car alors il est évident que cette catégorie
vit aux dépens du public.
Nous avons autant que qui que ce soit le sentiment
des nécessités exceptionnelles d’une disette ; mais nous
en sommes sur le mérite de deux systèmes et nous
voulons précisément prouver qu’avec l’un il faut sa­
crifier ou l’humanité ou les principes, tandis que
l’autrç a le bonheur de les concilier.
Mais, dira-t-on, quelle différence y a-t-il entre un
impôt et la surtaxe du pain? Leurs effets ne sont-ils
pas les mêmes, la surtaxe n’est-elle pas la même
chose qu’un impôt?
D’abord, en admettant qu’elle soit un impôt, elle
aurait le mérite d’être un impôt spécial.
On comprend de suite les graves inconvénients qu’il
peut y avoir à employer les impôts généraux à l’ali­
mentation publique ; c’est un détournement auquel il
n’est pas facile de poser une limite.
Un impôt spécial, au contraire, ne se confondant
pas avec les impôts généraux, ayant une destination
fixe, détermine avec précision l’étendue du sacrifice;
il cesse avec la cause qui l’a fait naître, et sa spécia-

— 18

lité est une garantie et une borne posée à son déve­
loppement et à sa durée.
Mais nous avons hâté d’aborder la -véritable ques­
tion, celle de savoir si la surtaxe est un impôt.
Un mot suffit pour montrer quelle n’est pas un
impôt, en ce sens qu’elle repose sur un principe op­
posé à celui de l’impôt et qu’elle a des effets diffé­
rents ; ce mot, c’est qu’au lieu d’être proportionnelle,
elle est égale.
Le principe de l’impôt en France est la propor­
tionnalité. Sans entrer» dans l’examen des critiques
plus ou moins justes élevées contre certains impôts,
nous croyons pouvoir dire que la proportionnalité est
et doit être le principe de l’impôt.
La surtaxe du pain, au contraire, est basée. sur la
règle de l’égalité absolue : chacun la paye, non pas
en proportion de ses consommations générales, de sa
fortune, de sa richesse, de son revenu, mais en raison
exacte de ce qu’il mange de pain. À ce point de vue,
on pourrait même la dire disproportionnelle, en ce
sens que les classes aisées consomment moins de pain
que les classes qui travaillent de leurs, mains.
Il n’y a pas là une question de pure théorie, les
conséquences pratiques sont frappantes: chacun four­
nit à la surtaxe juste ce qu’il prend à la détaxe, nul
ne vit aux dépens du public; il y a égalité absolue en­
tre les avantages et les charges, entre l’actif et le pas­
sif résultant de la consommation de chaque individu.
Et si certaines classes de la société mangent plus de

19 —

pain que d’autres, ces classes ont bien le droit de
prendre une plus large part à la détaxe, puisqu’elles
ont-contribué davantage à la surtaxe.
Le système de la compensation respecte donc scru­
puleusement tous les principes, il conserve à l’impôt
général sa véritable destination et il crée pour un but
déterminé une taxe spéciale dont les règles appro­
priées à sa nature sont conformes aux préceptes de la
prévoyance et de l’humanité, aussi bien qu’aux lois
de la justice et de l’économie politique.
Une autre objection se présente. Les bons de pain,
disait-on, sont plus économiques ; la compensation
est un gouffre pour les finances de la ville de Paris.
Voici le raisonnement que l’on fait : Les bons de
pain ne se distribuent qu’aux indigents et aux classes
manuellement laborieuses, tandis qu’avec la com­
pensation il faut donner du pain à bon marché à tout
le monde; la compensation doit donc être plus chère.
Le conseil municipal de la ville de Paris n’a jamais
été de cet avis, et il avait bien ses motifs : c’est qu’en
raisonnant de la manière qui précède, on oublie une
chose essentielle, on oublie le principe des deux sys­
tèmes, on oublie que le système des bons de pain est
gratuit, que celui de la compensation ne l’est pas, que
les bons de pain constituent une dépense irrecouvra­
ble, et une perte nette, tandis que, si la compensation
fait des avances en abaissant le prix du pain, elle les
recouvre en le surélevant.
Dans le système des bons de pain, il n’y a qu’une

— 20 —

opération, qui consiste en une distribution gratuite.
Dans le système de la compensation il y en a deux,
l’une passive, l’autre active, la dépense et la recette,
la détaxe et la surtaxe ; son principe, son but et jus­
qu’à son nom, tout indique qu’elle est organisée pour
équilibrer et compenser les deux opérations qui la
composent.
Et maintenant voici les calculs qui ont été faits sur
les résultats économiques et qui éclairent cette partie
de la question.
On a recherché quelle aurait été la dépense faite
pendant la dernière disette si l’on eût distribué des
bons de pain ; on l’a évaluée, d’après les précédents, à
30 millions pour Paris intrà muros, sans comprendre
la banlieue.
La compensation a coûté pour Paris intrà muros
32 millions, pour Paris intrà et extrà muros, 53 mil­
lions.
Sur cette avance de 53 millions, la surtaxe a déjà
fait rentrer 35 millions. De sorte que, même en dédui­
sant 5 millions pour les frais, la compensation pour
Paris et la banlieue coûte déjà, en ce moment, sept
millions de moins que les bons de pain n’auraient
coûté pour Paris seulement, c’est-à-dire 23 millions
au lieu de 30.
Quant à l’avenir, la surtaxe continuant de fonction­
ner, il n’y a pas de raison pour que les 23 millions
restant dus ne soient pas recouvrés comme l’ont été
les 35 premiers.

«
J

•

.

— 21

Au lieu d’avoir fait une perte irrecouvrable de
30 millions, la ville de Paris est en avance de 23 mil­
lions parfaitement recouvrables. Telle est en chiffres
la différence entre les deux systèmes.

Enfin, nous devons rappeler que la dernière disette
aurait dû coûter 15 millions au lieu de 53, c’est-àdire moitié moins que les bons de pain, et moitié
moins que ce que la surtaxe a déjà rapporté. La ville
de Paris devrait être depuis longtemps complètement
indemnisée de ses avances.

Nous arrivons au dernier terme de la question. Que
faut-il penser de l’intervention administrative?Est-elle
contraire aux principes, compromet-elle ou sert-elle
l’intérêt général?
Et d’abord, quand elle le voudrait, l’administration
pourrait-elle ne pas intervenir ?

Le progrès et la civilisation ont leurs exigences; la
formation des grandes villes et des agglomérations po­
puleuses, si favorables aux besoins du travail indus­
triel, ne doit pas, en compliquant la question de l’ali­
mentation publique, se résoudre en une aggravation
de la condition des classes laborieuses.
Quel que soit le droit de la société de décliner la
responsabilité des calamités providentielles, quand il
s’agit de crises alimentaires, il ne suffit pas de s’en
prendre à la Providence, ou de compter sur elle pour
es conjurer. Autrement, lorsqu’elles éclatent, on est
réduit à puiser dans le trésor public pour secourir les

— 22 —

malheureux : l’imprévoyance conduit aux expé­
dients.
En présence d’une disette la question d’argent dis­
paraît, la question d’humanité et d’ordre public do­
mine; on ne laisse pas de nos jours une population
souffrir de la faim, à Paris on ne l’a jamais fait.
Tous les gouvernements antérieurs ont éprouvé cette
nécessité, toujours l’administration est intervenue,
chaque fois elle a dû prendre des mesures exception­
nelles. Loin de nous la pensée de blâmer le système
qu’elle a suivi ; elle a agi suivant les circonstances et
les possibilités du moment; mais chaque jour doit
produire son œuvre et amener son perfectionnement.
De grandes et belles institutions de prévoyance,
fondées les unes par le gouvernement, les autres sous
son patronage, existent aujourd’hui, qui n’existaient
pas autrefois.
C’est dans cet ordre d’idées que l’intervention ad­
ministrative devait trouver un rôle à l’abri de toute
critique.
Pour conjurer les tristes effets de la disette, l’action
individuelle est impuissante.
Dire à l’ouvrier qu’il doit dans l’abondance se mé­
nager des ressources pour l’avenir, c’est assurément
lui donner un bon conseil et lui prêcher une chose sage
et morale ; mais comment fera-t-il dans la pratique si
on ne lui vient pas en aide ?
Pour préciser la question, demandons-nous si celui
qui vit avec peine de son travail quotidien peut avoir

23 —

la constance de faire jour par jour une économie de
quelques centimes sur chaque livre de pain qu’il
mange, afin de dégrever aussi jour par jour celui qu’il
consommera plus tard, c’est-à-dire de faire lui-même
l’opération de la détaxe et de la surtaxe de son pain. Ce
sont là de ces actes qui ne sont pas possibles à l’indi­
vidu isolé : que si, au contraire, vous accomplissez
cette œuvre par voie de mesure générale pour le
compte de tous et à l’aide d’une institution publique,
non-seulement vous arrivez à quelque chose de prati­
que, mais vous créez une combinaison puissante qui
est de force à neutraliser les effets de la disette, et vous
arrivez à ce résultat désirable, non-seulement d’épar­
gner la misère à l’ouvrier imprévoyant ou que ses for­
ces trahissent, mais encore d’empêcher l’ouvrier labo­
rieux d’épuiser ses économies quand le pain est
cher.
Ainsi, par exemple chaque centime de surtaxe
prélevé par la caisse de la boulangerie donne pour la
seule ville de Paris (anciennes limites)250,000 fr. par
mois, plusieurs millions par année ; et cette même
caisse, avec de pareilles ressources, peut, lorsque
le prix du pain s’élève, suivre jour par jour, au profit
de la population parisienne toute entière, l’opération
du dégrèvement du prix du pain
En un mot, il n’est pas au pouvoir de chaque par­
ticulier de faire pour son compte personnel la détaxe
et la surtaxe de son pain ; cela ne peut se pratiquer
que pour le compte de tous, avec le concours de l’ad-

— 24 —

ministration publique et par le moyen d’une institution
et d’une caisse spéciale.
Les caisses d’épargne, en permettant aux classes
laborieuses de placer les sommes les plus minimes, de
s’en dessaisir et de les capitaliser, leur rendent un ser­
vice de même nature. Les mille petites économies qui
seraient infailliblement dissipées si elles restaient entre
les mains de leurs possesseurs, une fois déposées, de­
viennent un capital qui exerce sa force d’attraction,
appelle d'autres économies et fait naître dans l’esprit
de l’ouvrier le goût et la satisfaction de l’ordre et de
l’épargne.
La même pensée, le même principe ont donné nais­
sance à la caisse des retraites pour la vieillesse, et
font la valeur morale des assurances sur la vie.
L’intervention de l’administration, qui se borne, il
faut le remarquer, à l’autorisation qu’elle donne et au
concours qu’elle prête pour la formation d'une insti­
tution comme la caisse de la boulangerie, offre-t-elle
un danger? En résulte-t-il pour l’État une responsa­
bilité quelconque? Prend-il à sa charge une partie de
l’alimentation publique? L’individu cesse-t-il d’être
obligé de pourvoir à ses besoins présents et futurs?
Loin de là, on lui demande sur son travail de chaque
jour l’obole qui doit précisément former la réserve de
l’avenir; on rend le sacrifice journalier insensible,
mais on l’exige, et l’on obtient ainsi du pauvre, ma­
tériellement, une économie, moralement, un acte de
prévoyance.

«

«

— 25 —

Quel est donc le but et l’avantage de l’état de so­
ciété, sinon de substituer l’action toute puissante des
forces collectives à l’impuissance des forces indivi­
duelles.
Lorsque l’homme livré à lui même est trop faible
pour se sauvegarder, lorsque l’action publique seule
peut être efficace, faut-il dire à l’individu: Agissez! et
à l’administration : N’agissez pas !
Quel rôle l’État joue-t-il donc en matière d’impôts?
N’est-ce pas centime par centime que se forment ces
budgets de plusieurs milliards qui sont les voies et
moyens de la civilisation moderne ? L’État fait ce que
l’individu ne peut pas faire, et l’impôt entre ses mains
n’est pas autre chose que la condition de ces grands
services publics qui font l’orgueil des sociétés mo­
dernes.
Enfin, qu’est-ce donc que la vie et l’organisation
sociales, sinon une assurance mutuelle contre les ris­
ques supérieurs aux facultés des individus et que la
force publique seule peut vaincre ?
Le dernier mot des services que l’administration
peut rendre au public n’est peut-être pas encore dit,
et elle n’est jamais mieux dans son rôle que quand elle
les multiplie et surtout quand elle montre aux classes
laborieuses que notre ordre social, prévoyant, humain
et généreux, se préoccupe et vient au secours de leurs
besoins.
Nous voulons dire qu’il est des cas où l’administra­
tion doit agir sans agir au nom de l’État ; qu’il est

26 —

des circonstances où l’action de l’État serait aussi con­
traire aux principes que funeste dans ses conséquences,
et dans lesquelles cependant il faut absolument avoir
recours à l’action commune, aux forces collectives, à
la puissance de l’association : c’est alors que l’interven­
tion de l’administration est utile, indispensable même,
comme moyen de centralisation et afin de réunir en un
faisceau les ressources individuelles; mais à une condi­
tion, c’est que la nature spéciale et le caractère dis­
tinct de cette intervention seront clairement établis et
manifestés.
La pratique du système de la compensation offre
une de ces circonstances ; c’est pour répondre à cette
idée qu’il a été créé une institution et une caisse spé­
ciales, sous le patronage de l’autorité administra­
tive.
L’administration n’agit pas directement, elle prête
uniquement le concours de son autorisation, de sa sur­
veillance et de son contrôle ; la caisse de la boulangerie
est exclusivement chargée d’avancer les sommes néces­
saires à la détaxe, et de recueillir les produits de la
surtaxe. L’administration reste complètement étran­
gère à l’encaissement des deniers et à l’opération finan­
cière.
Il importe de le constater, il importe de donner
toute sa signification à la Caisse de la boulangerie,
qui empêche les ressources de la compensation d’aller
se confondre, même en apparence, avec les impôts
généraux, qui montre qu’elles n’ont rien de commun

___

27___

avec les deniers publics et qu’elles se forment de l’actif
et du passif d’une institution d’utilité publique qui
n’engage en rien la responsabilité de l’État.
En résumé, la Caisse de la boulangerie, au point de
vue de la compensation, est une institution de pré­
voyance publique et une œuvre d’humanité ; par elle
se trouve résolu le problème d’un maximum à établir
pour modérer les variations extrêmes du prix du pain,
si douloureuses pour la classe pauvre. On peut dire
que sa création a été la conséquence du progrès ac­
compli dans la statistique, les études économiques et
le calcul des risques, aussi bien que du perfectionne­
ment de la science administrative.
Les opérations de la Caisse de la boulangerie ont
donné au système de la compensation la consécration
de l’expérience et de la pratique. C’est désormais en
présence des faits et des chiffres que l’opinion publique
peut s’éclairer et juger si l’application du système de
la compensation n’est pas un des plus grands services
que le gouvernement de l’Empereur ait rendus à la
ville de Paris.
Mais aussi il y a justice à féliciter l’administration
du département de la Seine, qui , la première, a
abordé courageusement la question, d’avoir cru au
progrès, et de s’être persuadée qu’en administration
comme en industrie l’impossible de la veille devenait
souvent, de nos jours, le possible et même la néces­
sité du lendemain.
Il reste à se demander pourquoi, jusqu’à présent,

-28 —

les bienfaits du système de la compensation sont restés
le privilège presque exclusif de la seule ville de Paris
et pourquoi la plupart des autres villes de l’Empire
n’en ont pas profité.
Limoges, Rennes, le Mans, Versailles sont, que
nous sachions, les seules cités qui aient demandé ou
obtenu l’autorisation de fonder des Caisses de boulan­
gerie.
Sans doute les opérations de la Caisse de la boulan­
gerie de Paris ne sont encore qu’imparfaitement con­
nues, et le système de la compensation n’a pas eu le
temps de se vulgariser ; mais nous croyons qu’il faut
attribuer la lenteur qu’il met à se répandre, surtout à
ce fait, qu’il manque une institution destinée à faciliter,
à propager et à généraliser son application dans toute
la France.
Sous le premier Empire, le système de la compen­
sation a échoué faute d’un instrument. Aujourd’hui,
cet instrument existe, pour Paris, dans la Caisse de la
boulangerie, mais pour Paris seulement.
Nous croyons qu’il faut faire pour la France ce que
l’on a fait pour Paris; c’est-à-dire qu’il serait utile
de créer une caisse générale de compensation.
S’il faut, en l’absence d’une institution de cette na­
ture, que chaque ville agisse isolément, qu’elle prenne
l’initiative, qu’elle se mette en instance pour ob­
tenir l’autorisation de faire les opérations de la dé­
taxe et de la surtaxe du pain, enfin qu’elle crée pour
elle seulement une Caisse de la boulangerie, le sys-

— 29 —

tème de la compensation restera exclusivement le pri­
vilège de quelques^grandes villes ; les autres en seront
privées.
Il ne faut pas se dissimuler, en effet, qu’à côté de
toutes les difficultés qui accompagnent une pareille
entreprise, la création d’une Caisse de boulangerie se­
rait pour les petites villes une chose onéreuse et peu
praticable ; car il s’agirait pour elle de constituer une
espèce d’établissement financier chargé de percevoir,
de conserver et même de placer les produits de la sur­
taxe, qui devront, à certains moments donnés, s’élever
à des sommes considérables.
Si l’on veut que le mouvement soit prompt et gé­
néral, il ne fautpas tant demander aux administrations
municipales; il faut, au contraire, leur offrir des cho­
ses toutes faites, et en même temps établir un centre
d’action et de direction.
Nous pensons donc qu’il y aurait lieu de créer pour
toute la France, à l’exception de Paris, une caisse gé­
nérale de compensation.
Cette Caisse offrirait aux administrations munici­
pales un concours économique et indispensable pour
le placement des capitaux mis en réserve. Elle facili­
terait la surveillance du gouvernement et lui donne­
rait la garantie que les fonds destinés à la compensa­
tion ne pourraient jamais être détournés pour un
autre emploi.
Les fonds qui lui seraient confiés par une ville
resteraient la propriété de cette ville, et ne se confon-

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ciraient ni avec les fonds des autres villes, ni avec les
deniers de l’État.
Un décret autoriserait d’une manière générale les
administrations municipales à adopter, à leur gré et
facultativement, le système de la compensation et à
établir la détaxe et la surtaxe du pain : les limites,
dans lesquelles cette faculté pourrait se mouvoir,
seraient déterminées.
On concilierait ainsi les avantages de la bonne cen­
tralisation, qui simplifie et accélère, avec ceux de la
décentralisation, qui conserve aux administrations lo­
cales leur indépendance et leur liberté d’action.
Chaque ville aurait son compte spécial ouvert à la
Caisse générale de compensation.
L’emploi des sommes versées serait réglementé;
une partie pourrait être déposée en numéraire à la
Banque afin d’être constamment disponible.
Telle serait l’institution qui réaliserait la généreuse
pensée de l’Empereur, et permettrait de mettre immé­
diatement les bienfaits de la compensation à la portée
de toutes les villes de France. Le gouvernement aurait
fait son œuvre ; les villes qui resteraient en arrière,
n’auraient qu’à s’en prendre à elles-mêmes ; mais nous
croyons que peu de maires et de conseils municipaux
voudraient encourir la responsabilité de ne pas avoir
garanti contre les chances d’une disette la population
confiée à leur sollicitude.