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ESQUISSE
d’une

CONSTITUTION.
CE QUE LA FRANCE RÉPUBLICAINE POURRAIT, AVEC AVANTAGE,

EMPRUNTER AUX INSTITUTIONS DES ÉTATS-UNIS.

PAR J. MAGNE.

(Extrait de la Revue Britannique»)

Pz JS«-I S

l

ESQUISSE
d’une

CONSTITUTION.
... Quand on a vu beaucoup d’hommes, quand on
a comparé beaucoup d’opinions, l’on s’aperçoit que
chaque homme a son prix, que chaque opinion a ses
raisons...
Volney.

La république est universellement acceptée en France; mais
cela ne suffit point : il s’agit maintenant de la constituer et de l’as­
seoir sur une base large pour qu’elle soit durable. Comme tous
les autres genres de gouvernement, la république est susceptible
d’une infinité de formes; il faut donc s’entendre sur celle qu’il
convient de lui donner.
On a publié déjà quelques projets de constitutions; je n’ai rien
à en dire. On me permettra seulement de faire observer que cette
esquisse, quelque imparfaite quelle soit d’ailleurs, est le résultatde plusieurs années d’observations pratiques recueillies en voyant
fonctionner les institutions politiques et sociales delà plus grande
république des temps modernes , de la seule où la prospérité pu­
blique et privée aille toujours croissant, sans paupérisme et sans
charité légale. Les plus brillantes théories gouvernementales n’ont
de valeur que celle que leur donne la sanction des faits. Toute
étude faite du point de vue d’institutions reconnues sages au
creuset de l’expérience mérite donc de fixer la sérieuse attention
des membres de l’assemblée nationale.

h-

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

Il ne faut pas croire non plus que mon travail soit une simple
analyse de la constitution américaine, laquelle ne saurait être lit­
téralement applicable à la France : c’est une sorte d’exposé des
motifs d’un projet de constitution approprié aux besoins de la
population à laquelle il s’agit de l’appliquer.
I.
DIVISION DES POUVOIRS.

La nation exerce, par délégation, sa souveraineté de trois maniè­
res principales : elle fait des lois, elle tient la main à leur exécu­
tion pour assurer le maintien de l’ordre public, et elle en fait l’ap­
plication aux cas litigieux qui se présentent; — en d’autres termes,
elle fait la loi, elle gouverne et elle juge.
De là une division naturelle de cette souveraineté en pouvoir
législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire.
Cette division des pouvoirs n’est pas seulement naturelle, elle
est encore nécessaire; car la réunion delà souveraineté entière
dans les mêmes mains, qu’elle fût exercée par un individu ou par
une assemblée, serait évidemment une tyrannie sans contre-poids,
un despotisme à la turque.
Pour le prouver, les autorités ne manqueraient pas. On pourrait
citer Montesquieu et les grands publicistes de tous les pays. Mais
à quoi bon? On ne prouve pas un axiome, il suffit de l’énoncer.
Mais il ne suffit pas de reconnaître en principe la nécessité de
cette division ; il faut encore s’attacher à la faire passer dans la
constitution, non-seulement en apparence, en déterminant bien
exactement les fonctions de chaque pouvoir, mais en réalité, en
égalisant autant que possible leur force respective. Sans ces pré­
cautions, le plus fort empiéterait graduellement sur les plus fai­
bles, et finirait bientôt par détruire l’équilibre.

II.
DU POUVOIR LÉGISLATIF.

Dans une organisation républicaine, le pouvoir législatif est le
premier et le plus important de tous. C’est, à proprement parler,
la pensée du corps social, la manifestation de sa volonté; tandis
que les deux autres n’en sont que l’application. Le pouvoir légis-

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

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latif est à la fois le cœur qui sent, la tête qui pense et la volonté
qui décide; les deux autres sont tout simplement les membres qui
exécutent ce qu’il a ordonné. Celui-là est actif, ceux-ci ne sont
que passifs; l’un imprime le mouvement, les autres se bornent à
le recevoir et à le transmettre.
Avec cette prépondérance que lui assure la nature même des
choses, le pouvoir législatif ne saurait manquer d’absorber promp­
tement les deux autres dans sa sphère d’action — absorption qui,
cemme on l’a vu, serait le despotisme — si l’on n’avait soin de le
diviser en plusieurs corps séparés et de soumettre même, au moins
conditionnellement, ses actes ordinaires à l’approbation du pou­
voir exécutif.
De là résulte clairement la nécessité de deux chambres et l’uti­
lité du veto.
Le premier motif militant en faveur de la division du corps lé­
gislatif en deux chambres séparées se tire donc de la nature même
des choses, c’est-à-dire de la nécessité d’affaiblir celui des trois
pouvoirs qui, par excès de force, menace constamment d’absor­
ber les deux autres. Le monde moral, comme le monde matériel,
est sujet aux lois de la pondération. Or ici, pour maintenir l’équi­
libre entre les pouvoirs, il faut absolument affaiblir au moyen
d’une division le corps législatif, sous peine de le voir prompte­
ment concentrer toute l’autorité dans ses mains.
Deux chambres, d’ailleurs, surtout si l’on prend la précaution
de leur donner une organisation distincte, soit par l’âge différent
de leurs membres, soit par le mode d’élection, soit par une légère
variété dans leurs fonctions respectives, soit par toutes ces choses
à la fois, deux chambres, dis-je, sont le meilleur préservatif con­
tre l’entraînement des passions et contre l’influence désastreuse
que cet entraînement pourrait exercer sur la législation, et en gé­
néral sur la direction des affaires publiques.
L’histoire en général, mais surtout l’histoire de la première ré­
volution française, montre clairement le danger d’une seule cham­
bre. S’il y avait eu deux chambres en 1793, la France n’aurait pas
eu à subir le despotisme sanglant de la Convention.
Peut-être dira-t-on aussi que deux chambres n’eussent pas sauvé
la France en triomphant de l’Europe coalisée. Cette objection
n’est pas sérieuse. Dans les moments critiques, deux chambres ne

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ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

se font point obstacle: leur action se conforme à la gravité des
circonstances. Aces époques solennelles, nul n’oserait prendre
sur soi d’entraver par une opposition intempestive la marche des
affaires: ce serait, à défaut de patriotisme, encourir une trop
grave responsabilité.
Au surplus, l’épreuve en est faite aux Etats-Unis par une longue
et décisive expérience. Jamais les deux chambres n’y ont empêché,
n’y ont retardé même, l’adoption des mesures urgentes. Il y a
plus : loin de perdre du terrain, le système de deux chambres en
a considérablement gagné avec le temps. Plusieurs états de la con­
fédération n’avaient dans l’origine qu’une chambre unique, ce qui
semblait préférable au double point de vue de la simplicité et de
l’économie; mais peu à peu tous en sont venus, sauf, je crois, une
seule exception, à reconnaître les avantages supérieurs de deux
chambres et à diviser en conséquence leur corps législatif.
J’insiste sur ce point, vu son importance. Avec une chambre *
unique, il suffit d’un discours éloquent, d’un entraînement acci­
dentel, d’un appel aux passions, pour faire adopter une mauvaise
loi dont on aura exagéré les avantages apparents en en cachant
les inconvénients réels, ou pour en faire repousser une bonne par
une manœuvre inverse. Avec deux chambres, cela n’est guère à
craindre; parce que deux assemblées différentes, délibérant cha­
cune de son côté et examinant les mêmes projets l’une après l’au­
tre, ne sauraient subir, au même degré du moins, des impressions
semblables.
Deux chambres assurent donc plus de réflexion et de maturité
dans la législation, et permettent d’apporter dans les affaires plus
d’esprit de suite et plus de régularité d’action.
Avec une chambre unique encore, il y a moins d’indépendance
dans le corps législatif, par la raison que la minorité est toujours
sans appui, livrée à la discrétion de la majorité.
Avec deux chambres, au contraire, les opinions se partagent
différemment sur la plupart des questions; souvent la majorité de
l’une se trouve en communauté d’opinions avec la minorité de
l’autre, et vice vcrsâ.
De cette façon, l’indépendance de tous est assurée, et l’on arrive
au but non par l’oppression, mais par la conciliation et par des
transactions amiables.

ESQUISSE d'une CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

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Ce motif est d'une grande importance. Dans tous les gouverne­
ments libres, on est obligé de prendre pour base de sa décision,
sur toutes les choses appartenant au domaine des affaires publi­
ques, l’opinion du plus grand nombre: c’est nécessairement la ma­
jorité qui gouverne. Cependant il peut arriver, et il arrive en effet
assez souvent, que c’est la majorité qui a tort et la minorité qui a
raison ; et cela se voit surtout dans les moments d’agitation, où la
passion l’emporte aisément sur toute autre considération — c’està-dire alors précisément qu’un examen impartial serait le plus
utile. Tout ce qui tend à protéger les minorités et à introduire
une sage temporisation dans les délibérations du corps législatif
doit donc être accueilli comme un gage de stabilité et de bonne
administration.
Qu’on y regarde de près, et l’on verra que l’oppression des mi­
norités par les majorités a souvent provoqué de graves désordres
et plus d’une fois occasionné des révolutions.
Enfin il y a toujours, dans toute société, deux principes oppo­
sés en présence, le principe du mouvement qui a le progrès pour
objet, et celui de la résistance qui a pour but la stabilité. Ces
deux tendances opposées se disputent le monde ; elles se trouvent,
à des degrés différents, chez tous les peuples, dans tous les temps,
et sous toutes les formes de gouvernement : de là on peut inférer
avec certitude qu’elles sont l’expression des sentiments intimes du
cœur humain, et que de leur équilibre résulte le principe de
toute civilisation. C’est en effet l’association de l’imagination et de
la raison.
Il ne suffit pas que ces tendances puissent se manifester libre­
ment par la parole et par la presse, il faut encore qu’elles aient
un moyen de se produire, et jusqu’à un certain point de se per­
sonnifier, dans les institutions. Or, cela ne peut se faire convena­
blement qu’avec deux chambres de composition différente.
Par tous ces motifs, l’indispensable nécessité de deux chambres
me semble pleinement justifiée. Voyons maintenant quel mode
d’organisation il conviendra d’adopter. Quant au nom, il importe
peu; qu’on appelle l’une chambre des députés ou chambre des
représentants, et l’autre chambre des pairs, conseil des anciens
ou sénat, cela ne fait rien à l’affaire. Cependant, je préférerais
pour l’une le nom de chambre des représentants, et pour l’autre

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ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

celui de sénat. Telles seront donc, uniquement à cause de cette
préférence personnelle, les dénominations que j’emploierai.
III.
DE LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS.

La chambre des représentants devant être plus particulièrement
l’expression du principe du mouvement, de l’élément aventureux
de la société, ses membres doivent être admis à siéger à un âge
moins avancé et soumis plus fréquemment à la réélection.
Dans les pays libres, l’opinion est sujette à de perpétuelles mo­
difications. Or, pour que ces modifications se reflètent fidèlement
dans le corps législatif à mesure qu’elles se produisent, il faut
qu’une des deux chambres, au moins, soit renouvelée très-souvent.
Si, grâce à la division dont j’ai cherché à montrer l’utilité, le corps
législatif ne cède pas toujours aux exigences de l’opinion publi­
que, parce qu’elles ne sont pas toujours raisonnables, il les prend
du moins invariablement en très-sérieuse considération.
Les représentants ne doivent donc être nommés que pour un
temps très-court. Quanta la fixation de ce temps, je pencherais
pour deux ans. Ce terme, en effet, est assez court pour que la
chambre soit toujours l’expression de l’opinion publique, et assez
long pour laisser aux représentants quelque indépendance per­
sonnelle, et surtout pour permettre aux nouveaux membres de se
mettre au courant des affaires.
Viennent ensuite deux questions importantes : 1° Comment les
représentants doivent-ils être élus? 2° Combien doit-il y en avoir?
La première se subdivise encore en plusieurs autres: Quelles
sont les conditions à exiger de l’électeur et de l’éligible? Quelle
sera l’étendue des circonscriptions électorales? L’élection, enfin ,
sera-t-elle directe ou indirecte ? à un ou à plusieurs degrés?
Je ne vois pas grand inconvénient à proclamer définitivement
le suffrage universel ; l’essai qui vient d’en être fâit est de nature
à rassurer les plus timides; mais si on l’adopte, il faudra lui faire
subir de nombreuses catégories d’exceptions- Il ne faut point per­
dre de vue que ce vote est moins un droit personnel qu’une fonc­
tion accordée en vue de l’intérêt général. Doivent être écartés, en
conséquence, tous ceux qui, par la nature de leur position sociale,

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

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sont présumés manquer de l’indépendance nécessaire pour voter
suivant leur conscience. Ainsi, dans presque toutes les constitu­
tions, on n’accorde le droit de suffrage ni aux militaires, ni aux
marins, ni aux domestiques à gages, ni aux mendiants, présu­
mant que l’habitude de l’obéissance passive en ferait des instru­
ments dans les mains du gouvernement pour les uns, de leurs
maîtres pour les autres, et dans les mains de ceux qui les paye­
raient pour les mendiants.
Ces catégories d’exceptions sont toujours fâcheuses en ce qu’elles
humilient des classes tout entières, en manifestant pour elles une
injurieuse défiance. D’un autre côté, l’intérêt public a des exi­
gences avec lesquelles il n’est pas possible de transiger.
Si je ne me trompe, la difficulté pourrait facilement être tournée
à la satisfaction de tous.
En France, où tout chef de famille est contribuable, quel incon­
vénient y aurait-il à n’accorder le droit de suffrage qu’aux ci­
toyens majeurs, inscrits au rôle des contributions, à un titre et
pour une somme quelconques? Dès le moment que tous lescitoyeus
payant taxe, sans exception, auraient le droit de prendre part à
l’élection de ceux qui votent les taxes, quel est celui qui aurait le
droit de se plaindre?
De cette manière, les exclusions se feraient naturellement sans
avoir rien de blessant.
Quant aux conditions d’éligibilité, elles doivent être, à tous
égards, assimilées à celles exigées des électeurs — il faut que tout
électeur soit éligible.
La question de l’étendue des circonscriptions électorales, et
celle de l’élection directe et indirecte ne sauraient, en bonne lo­
gique, être séparées. Elles doivent être discutées en même temps
à cause de leur étroite connexité.
Sous le dernier gouvernement, l’opposition en masse demandait
la substitution d’un collège électoral unique par département aux
collèges électoraux d’arrondissement, tandis que le parti du pou­
voir soutenait les collèges d’arrondissement.
C’était une fort curieuse anomalie.
S’il est un principe universellement admis dans les pays démo-

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ESQUISSE d’une CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

cratiques, c’est que le représentant ne saurait être trop rapproché
du représenté, et que plus la circonscription électorale est réduite,
plus réelle est la représentation.
En effet, le beau idéal de la démocratie c’est le gouvernement
direct et immédiat du peuple tout entier, jugeant et gouvernant
sur la place publique. Ce n’est que par l’impossibilité où il se
trouve, dans les grands états, de se réunir en une seide assemblée,
que l’on a admis le principe plus élastique de la représentation.
Ainsi, quoique supérieur au gouvernement des masses, le gouver­
nement représentatif n’a été admis d’abord que comme un pis
aller imposé par la nécessité.
Il suit de là que le meilleur mode de représentation, au point
de vue démocratique, est celui qui réduit à de plus étroites limites
la circonscription électorale; car c’est celui qui se rapproche le
plus du gouvernement de tous par tous.
On ne trouverait pas facilement deux hommes ayant identique­
ment les mêmes idées sur les affaires publiques; encore moins en
trouverait-on deux qui fussent également instruits, également
sages, également patriotes, également désintéressés. En supposant
donc que chaque citoyen fût appelé à nommer un représentant,
c’est-à-dire qu’il y eût absolument autant de représentants que de
représentés, la représentation ne réfléchirait pas exactement les
idées et les opinions de la partie représentée.
Seulement, en ce cas, elle s’en rapprocherait aussi près que
possible. Par la même raison, à mesure que le nombre des repré­
sentants décroît, eu égard à la masse des représentés, la repré­
sentation s’éloigne de plus en plus de son but, puisqu’elle repré­
sente moins fidèlement l’opinion des masses représentées. C’est
donc à juste titre que l’on tient pour un principe démocratique la
division du pays en petites circonscriptions électorales, une pour
chaque représentant.
Le système des grandes circonscriptions électorales procédé au
contraire d’un principe aristocratique ou ultrà-conservateur, car
plus on agrandit la circonscription électorale, plus on éloigne le
représentant du représenté, mais surtout plus sûrement on interdit
l’accès du pouvoir aux talents inconnus, au mérite modeste. Dans
ce système, en effet, on est obligé de prendre exclusivement les

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

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candidats parmi les hommes connus dans toute la circonscription
électorale, c’est-à-dire parmi les hommes dont la réputation est
déjà faite. C’est le monopole des célébrités.
Ainsi, sur cette question, les deux partis agissaient respective­
ment en contradiction flagrante avec leurs propres principes or­
ganiques.
Telle était même la préoccupation à cet égard, que des hommes
puissants par la pensée, des logiciens, des philosophes, soute­
naient, au nom des principes démocratiques, la thèse des grandes
circonscriptions électorales.
« Avec un gouvernement populaire, disaient-ils, c’est à la ma­
jorité qu’appartient la toute-puissance. Or, la meilleure manière
de reconnaître où se trouve la majorité consiste à la grouper par
grandes masses. Les quantités négatives neutralisant les quantités
positives correspondantes, la majorité se compose, en définitive,
de l’excédant de la totalité des voix d’une opinion sur la totalité
des voix d’une autre opinion. Il faudrait donc pouvoir arriver à
ne faire de toute la France qu’un seul collège électoral, nommant
tous les représentants par scrutin de liste.
» Alorson pourraitdire, en toute vérité, quec’est la majorité qui
gouverne.Et quellechambre on aurait! Quatre cents ou cinq cents
(suivant le nombre fixé parla loi) représentants, tous assez haut pla­
cés dans l’opinion, tous assez connus, pour pouvoir obtenir les suf­
frages de toute la France 1 »
Ce raisonnement n’est que spécieux. La majorité doit gouver­
ner, soit; mais elle ne doit pas tyranniser la minorité. Or ce beau
idéal d’un collège électoral unique pour toute la France serait une
^intolérable tyrannie.
Supposons, en effet, que la France, à peu près également divi­
sée en deux partis, ait huit millions d’électeurs, huit millions et
un si l’on veut; supposons encore qu’en votant pour toute la re­
présentation de la France par scrutin de liste, avec un collège
unique, les voix se répartissent ainsi :
Pour l’opinion A........................................................ 4,000,000
Pour l’opinion B........................................................... 4,000,001
C’est l’opinion B qui, à la majorité d’une voix, nomme toute la
représentation de la France, 400, 500 membres, peu importe.
Quant à l’opinion A, elle n’a pas un seul représentant dans le

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ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

corps législatif. Est-ce démocratique ? est-ce juste ? est-ce même
politique? Quoi ! un parti qui forme la moitié de la nation n’aura
pas un seul représentant, pas un seul organe au sein du corpslégislatif 1
Remarquez encore : les quatre millions de voix de l’opinion A
neutralisent quatre millions de voix de l’opinion B; s’il n’y avait
que huit millions de voix, ainsi également partagées, ce serait
partie nulle et à recommencer. — Mais l’opinion B a quatre mil­
lions et une voix et elle fait l’élection, — donc c’est cette unique
voix qui fait l’élection; c’est cette unique voix qui nomme la to­
talité de la représentation de la France 1
Appliqué aux élections par département, ce système a moins
d’inconvénients sans doute, puisque les circonscriptions sont
quatre-vingt-six fois plus petites; cependant il n’en est pas exempt.
Qu’il y ait, par exemple, dans un département, six représentants
à élire, et qu’en opérant par petites circonscriptions il y en ait
cinq à nommer par cinq arrondissements ruraux et un par le
chef-lieu, c’est-à-dire par un arrondissement urbain. Il peut se
faire que les cinq arrondissements ruraux nomment cinq repré­
sentants d’une même couleur, disons noire, et l’arrondissement
urbain un représentant d’une autre couleur, disons rouge ; —
tandis qu’en opérant par scrutin de liste, avec un seul collège
électoral par département, les six représentants eussent été rou­
ges ; — parce que la majorité donnée au chef-lieu aurait contre­
balancé, et au delà, les majorités plus faibles des cinq arrondis­
sements ruraux. Ne serait-ce pas l’oppression de cinq arrondisse­
ments par un seul ?
Chaque représentant est bien, jusqu’à un certain point, le re-a
présentant de la France entière; cependant il est aussi particuliè­
rement le représentant des intérêts légitimes de la localité qui lui
a donné son mandat. Or, ces intérêts étant divers, il est utile
qu’ils soient tous représentés. Les arrondissements ruraux, par
exemple, ont un intérêt tout particulier aux progrès de l’agricul­
ture, pendant que les arrondissements urbains sont plus affectés
par les progrès de l’industrie et du commerce : et ces intérêts ne
sont pas seulement divers, ils sont souvent hostiles.
Or, dans le système des grandes circonscriptions électorales,
les départements ayant des grandes villes imposeraient presque

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

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toujours des représentants industriels aux arrondissements ruraux,
— tandis que les départements n’ayant pas de grandes villes im­
poseraient des représentants agricoles aux arrondissements indus­
triels. Dans l’un comme dans l’autre cas il y aurait oppression de
la minorité par la majorité, et infidélité dans la représentation.
Dans le système des petites circonscriptions, au contraire, chaque
arrondissement électoral nomme un représentant de son choix,
connaissant parfaitement les besoins de la localité, et décidé à les
défendre pour peu qu’il tienne à conserver son mandat.
Je crois donc le système des petites circonscriptions préférable
pour l’élection de la chambre des représentants. Il y a plus, c’est
le seul compatible avec l’élection directe.
Mais, avec l’élection à plusieurs degrés, il serait probablement
avantageux de donner la préférence aux circonscriptions départe­
mentales. — Ceci m’amène à examiner succinctement le mérite
comparatif de l’élection directe et de l’élection indirecte.
Par l’élection directe, le représentant est plus près des repré­
sentés; il est plus exactement l’homme de leur choix, l’élu de la
localité et l’écho de ses besoins. Ce sont là, on en conviendra, des
avantages très-considérables; ils seront déterminants pour ceux
qui pensent, comme moi, que la chambre des représentants doit
être le miroir fidèle du pays, reflétant exactement, non-seulement
ses idées générales, mais encore ses idées particulières ou locales,
et jusqu’à ses préjugés.
Par l’élection indirecte, d’un autre côté, on a des choix plus éle­
vés , parce que les électeurs, étant déjà des hommes d’élite, voient
les questions de plus haut, et sont meilleurs juges de la capacité
des candidats La représentation, choisie par ce moyen, sera donc
plus forte, plus intelligente, plus capable en un mot. Ce résultat
n’est pas seulement logique, il est sanctionné par l’expérience.
Un autre avantage de l’élection indirecte, c’est de donner une
moindre prise à la corruption.
Les hommes convoitent trop avidement le pouvoir pour ne pas
chercher à se le procurer par tous les moyens imaginables. De là,
l’exercice d’abord et bientôt l’abus des influences. Sous tous les
régimes, dans tous les temps, en tous lieux, l’intrigue et la cor­
ruption se glissent invariablement aux abords du pouvoir. Il n’y
a de différence que du plus au moins.

14

ESQUISSE D UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

Dans l’ancienne organisation électorale, la corruption avait pris
un très-grand développement. Il faut convenir aussi que les cir­
constances tendaient singulièrement à la favoriser. Il y avait d’a­
bord un corps électoral permanent, très-peu nombreux, et faci­
lement accessible aux entraînements de l’ambition; on comptait
aisément ses amis et ses ennemis, et l’on s’efforçait de gagner à
tous prix les tièdes ou les douteux. Il était encore facile au pou­
voir, au moyen de quelques francs ajoutés aux contributions de
ses amis, ou de quelques francs retranchés aux contributions de
ses adversaires, de faire ou de défaire des électeurs, et par con­
séquent de préparer à l’avance un certain nombre de succès élec­
toraux.
Avec le suffrage universel la corruption se transforme sans dis­
paraître. On ne peut plus faire d’électeurs par augmentation de
contributions et en défaire par dégrèvement; on ne se compte pas
non plus si aisément; mais l’a&ws des influences n’en existe pas
moins. De l’argent, des faveurs, du travail, des cajoleries, ob­
tiennent toujours des votes, non plus par dizaines, non plus par
centaines seulement, mais par milliers.
Quant à la fraude, elle augmente toujours en raison directe du
nombre des électeurs. Dans les grands centres de population,
où l’on ne se connaît pas, comment peut-on éviter la fraude? On
peut la réduire à force de précautions, mais la faire disparaître, non.
Dans le système de l’élection indirecte, la corruption et la fraude
sont moindres, et parce que l’électeur n’a pas un intérêt direct
à corrompre ou à frauder, puisqu’il ne s’agit pour lui que d’un
avantage tout à fait accidentel, ou plutôt d’une charge honorable,
mais onéreuse, et parce que la nomination de certains électeurs
déterminés n’assure pas d’une manière certaine l’élection de tel
candidat ou de tel autre. Le résultat, en un mot, est trop incer­
tain pour que la corruption se fasse sur une grande échelle, comme
lorsqu’il s’agit de l’élection directe.
L’inconvénient le plus sérieux de ce système d’élection indirecte
c’est de ne pas suffisamment stimuler l’électeur, et d’éloigner par
conséquent du scrutin une grande quantité de votants retenus chez
eux par l’indifférence. Cet inconvénient est très-grave, surtout
chez un peuple non encore accoutumé aux exigences de la vie po­
litique.

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION KÉPUBLICAINE.

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Tout bien considéré, le plus sage serait d’employer les deux
modes à la fois, en les combinant de façon à profiter de leurs avan­
tages, tout en atténuant le plus possible leurs inconvénients.
Pourquoi, par exemple, ne nommerait-on pas les membres de
la chambre par petites circonscriptions et par l’élection directe,
et les membres du sénat par circonscriptions départementales et
par l’élection indirecte? Par ce moyen on aurait un corps légis­
latif aussi parfait que puisse l’imaginer la sagesse humaine, puisque
chacune des deux chambres qui le composent représenterait, par
sa composition comme par sa condition d’existence, un des grands
principes de conservation et de progrès dont la conciliation est le
gage assuré du bonheur des peuples.
Le nombre des membres de la chambre des représentants n’est
point non plus indifférent.
Plus le nombre est considérable, moindre est la proportion des
représentants aux représentés. En prenant pour la population de
la France et de ses dépendances le chiffre de trente-six millions
d’âmes, et un représentant par dix mille habitants, on aurait une
chambre de trois mille six cents membres. —Un représentant par
vingt mille habitants donnerait une chambre de dix-huit cents
membres.
Mais cet avantage presque insignifiant se trouve plus que com­
pensé par l’inconvénient grave qui résulte des délibérations tu­
multueuses d’une assemblée très-nombreuse.
En général, plus les assemblées sont nombreuses, moins la dis­
cussion y est sage, calme, approfondie; en d’autres termes, plus
elles sont nombreuses, plus mal les intérêts publics y sont traités.
La raison et l’expérience ne laissent aucun doute à ce sujet. Il y a
même une certaine limite passé laquelle toute délibération régu­
lière est impossible.
Il s’agit donc de concilier, en prenant un équitable milieu, ces
deux principes opposés; seulement il convient do se rapprocher
davantage de l’extrême qui présente le plus d’avantages et le
moins de dangers. Il importe assez peu, au fond, qu’il y ait un
représentant par dix mille ou par cent mille âmes, tandis qu’d
importe beaucoup que la chose publique soit bien dirigée.
Je crois, par conséquent, devoir prendre pour base de la repré­
sentation le chiffre de soixante-quinze mille, qui donnerait quatre

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ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

cent quatre-vingts membres à la chambre des représentants. Ce
nombre me paraît devoir satisfaire à toutes les exigences (1).
Une chambre de quatre cent quatre-vingts membres peut encore
discuter à peu près convenablement, sans trop de coufusion, sans
trop de perte de temps, et les localités s’y trouvent cependant
suffisamment représentées (2).
Ainsi, la chambre des représentants se composera de quatre
cent quatre-vingts membres élus directement par le peuple tous
les deux ans, et par petites circonscriptions électorales.
IV.
DU SÉNAT.

Le sénat représente plus particulièrement l’élément de stabilité
et de conservation. On doit donc exiger de ses membres plus
d’expérience que de ceux de la chambre ; on fixera, en conséquence,
comme condition d’éligibilité, un âge plus avancé : disons vingtcinq ans.
Par la même raison, il convient de choisir des membres au
moyen de l’élection indirecte ou à plusieurs degrés, et d’adopter
à leur égard, pour circonscription électorale, les limites de chaque
(1) Peut-être même vaudrait-il mieux prendre le chiffre de cent mille habi­
tants pour base de représentation — ce qui donnerait une chambre de trois
cents soixante membres. Suivant Volney, des assemblées excédant cinq cents
délibérants sont des cohues; et il ajoute : «Peut-être trois cents sont-ils un
nombre préférable. »
(2) Aux États-Unis le prorata de la représentation a suivi, jusqu’à un certain

point, le mouvement de la population, comme on peut le voir par le tableau
suivant. En augmentant ainsi le prorata on a voulu éviter les dangers qui résul­
tent infailliblement d’une assemblée trop nombreuse. A chaque recensement
décennal on fixe de nouveau le chiffre de ce prorata :
Années.

Prorata.

1793............................ 33,000 âmes.
1803............................ 33,000
1813............................ 38,000
1823............................ 40,000
1833............................. 47,700
1843............................ 70,680

Nombre de représentants.

103
141
181
121
242
224

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

17

département. On pourrait élire, par canton, des électeurs spéciaux
chargés d’élire, par département, les membres du sénat, ou, plus
simplement encore, charger de cette fonction les membres élus du
conseil général.
Si les sénateurs étaient élus directement, peut-être conviendraitil d’exiger un cens d’éligibilité; mais avec l’élection indirecte,
cela n’est nullement nécessaire : les lumières des électeurs présen­
tent une garantie suffisante.
Ainsi, la chambre des représentants serait élue directement par
petites circonscriptions électorales, tandis que le sénat le serait
indirectement et par circonscriptions départementales.
Si, au moyen de cette combinaison, la chambre reflète mieux
l’esprit de détail et de localité, le sénat, réunissant plus.de capa­
cités, représentera plus spécialement l’esprit d’ensemble, il géné­
ralisera davantage l’opinion et traitera les questions gouverne­
mentales avec une plus grande élévation d’idées.
Il importe aussi que la durée des fonctions des sénateurs soit
beaucoup plus longue que celle des représentants, parce que c’est
dans le sénat que doivent naturellement se conserver les tradi­
tions et l’esprit de suite indispensables à la bonne administration
des affaires.
Par la même raison, il ne doit point être renouvelé intégrale­
ment, mais seulement par fractions, afin que la chose publique ne
soit pas exposéeà souffrir de l'inexpérience des nouveaux membres.
Je crois donc que les sénateurs doivent être élus pour six ans,
mais en alternant de façon à ce que le sénat se renouvelle par tiers
tous les deux ans.
Le moyen à employer est fort simple. Supposons que le sénat
se compose de deux cent quarante membres, ce qui donne un
sénateur par cent cinquante mille âmes environ de population.
Pendant la première session on divise ces deux cent quarante sé­
nateurs en trois séries de quatre-vingts membres chacune, en ayant
soin de faire entrer dans chaque série le tiers, autant que possible,
delà représentation sénatoriale de chaque département ou posses­
sion d’outre-mer. Ces séries formées, on tire au sort l’ordre de sor­
tie. La première série fera ses six ans complets ; la seconde n’en
fera que quatre; la troisième n’en fera que deux. Ainsi, dès la se­
conde année, les sénateurs composant la troisième série seront à
2

18

ESQUISSE d’une constitution républicaine.

réélire pour six ans; à la quatrième année, ceux de la seconde
série seront à réélire aussi pour six ans; enfin , ceux de la pre­
mière ne seront à réélire qu’à l’expiration du terme régulier de
six ans.
Après cette période de transition , chaque série sera élue tous
les six ans; et cependant le sénat se renouvellera tous les deux
ans par tiers.
En ayant le soin de faire entrer, autant que possible, le tiers de
sa représentation sénatoriale dans chacune des séries, chaque dé­
partement se trouverait avoir à renouveler aussi un tiers de ses
sénateurs environ tous les deux ans.
Outre ses fonctions législatives qu’il partage avec la chambre,
fonctions dont l’étendue va bientôt être déterminée, le sénat peut
être utilement chargé de contrôler les nominations des fonction­
naires laissées au pouvoir exécutif. On déciderait, par exemple,
que les nominations faites par le pouvoir exécutif ne seraient va­
lables qu’après avoir obtenu l’approbation du sénat.
Sous tous les gouvernements le pouvoir est exposé à faire de
mauvais choix, assiégé qu’il est par la faveur et l’intrigue. Or,
comme rien n’est plus contraire à l’intérêt public qu’un mauvais
choix de fonctionnaires, on doit s’empresser d’accueillir une com­
binaison offrant à cet égard une plus grande garantie.
Indépendamment du contrôle réel qu’exercerait le sénat, cette
obligation imposée au pouvoir exécutif de soumettre ses choix à
l’approbation d’une assemblée délibérante, le forcerait à y mettre
plus de soin et d’attention.
V.
ATTRIBUTIONS DU CORPS LÉGISLATIF.

Le corps législatif n’a d’autres limites que celles tracées par la
constitution en vertu de laquelle il est orgarnisé; dans ces limites,
qu’il est indispensable de déterminer clairement, on peut dire qu’il
est omnipotent.
Je me bornerai à mentionner ici les principales matières qui
sont de son ressort.
Ainsi, il lui appartient exclusivement ;

ESQUISSE d’une CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

19

1° D’établir les taxes et les contributions de toute nature, d’en
régler le mode de perception et l’emploi;
2° De contracter des emprunts, faculté qui doit même être limi­
tée aux cas d’urgente nécessité;
3° De déclarer la guerre et de prendre toutes les mesures y re­
latives ;
4° De pourvoir enfin, par de sages lois, à la bonne administra­
tion de la république.
Quant aux traités de paix, d’alliance et de commerce, qui ren­
trent par la nature même des choses dans les fonctions du pouvoir
exécutif, ils ne devront cependant être valables qu’après la ratifi­
cation du pouvoir législatif.
Relativement à l’incompatibilité des fonctions, je la voudrais
complète, absolue.
La plus sûre gar.Tntie de la liberté, ainsi qu’on l’a déjà vu, se
trouve dans la division des pouvoirs; or, cette division est illu­
soire lorsque des fonctionnaires du pouvoir exécutif ou du pou­
voir judiciaire peuvent encore appartenir au corps législatif.
D’ailleurs, si les fonctionnaires sont des fonctionnaires sérieux,
et il ne doit pas y en avoir d’autres, il faut qu’ils remplissent leurs
fonctions; or, ils ne sauraient le faire pendant qu’ils siègent
dans une des chambres du corps législatif. On ne peut être à la
fois législateur et fonctionnaire sans négliger ses devoirs; car
lorsqu’on est à la chambre on n’est pas à son poste de fonction­
naire, et lorsqu’on est à son poste de fonctionnaire on n’est pas
à son poste de législateur. Que si les fonctions dont on est chargé
n’exigent aucun travail, aucune assiduité , c’est une sinécure qu’il
faut supprimer.
VI.
DU POUVOIR EXÉCUTIF.

Vainement on ferait des lois si quelqu’un n’était chargé de ter­
nir la main à leur stricte exécution ; or, ce quelqu’un c’est le pou­
voir exécutif. Dans toute organisation politique ce pouvoir existe ;
trop souvent même il y tient une place exorbitante, et tend sans
cesse à absorber tous les autres, comme la royauté sous la mo­
narchie.
A ce sujet, plusieurs questions se présentent. Le pouvoir exécu­

20

ESQUISSE U’üNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

tif doit-il être confié à un conseil ou à un seul individu? doit-il
être héréditaire, à vie, ou à temps? et s’il est à temps, quelle doit
être la durée de ses fonctions?
Le pouvoir exécutif représente l’action dans le corps social; il
agit, passivement le plus souvent, parce qu’il ne fait qu’exécuter la
pensée du corps législatif, mais il agit, et, parfois même, la plus
grande promptitude d’action est indispensable. Cela seul doit ex­
clure l’idée de confier ce pouvoir à un conseil, quelque peu nom­
breux qu’il soit. Suivant une ancienne maxime de droit: Agir est
le fait d’un seul, juger est le fait de plusieurs.
Un pouvoir exécutif collectif ne saurait agir avec la décision,
avec la promptitude, ni avec la discrétion d’un pouvoir exécutif
individuel.
D’ailleurs, un pouvoir exécutif collectif manque presque tou­
jours d’unité ; par ses divisions , par ses tiraillements intérieurs,
son action se trouve presque toujours paralysée, et sa volonté ré­
duite à l’impuissance.
A cela il faut ajouter que plus la responsabilité est partagée,
moins ell(j est réelle. Un homme investi d’une haute fonction est
seul responsable du bien comme du mal qu’il fait. Or, cette res­
ponsabilité, ne fût-elle que morale, sert à la fois de frein et de
stimulant : — de frein pour le mal, de stimulant pour le bien. Si
cette même fonction est confiée collectivement à dix individus, la
responsabilité est grandement amoindrie; si elle était répartie
entre cent, elle disparaîtrait tout à fait.
L’intérêt public bien entendu exige donc que le pouvoir exécu­
tif soit confié à un seul individu.
L’idée caressée par certaines personnes de confier le pouvoir
exécutif, hérédiiairement, à quelque rejeton de race royale ne me
semble pas valoir la peine d’être discutée.
D’abord ce ne serait plus une république que l’on aurait, et c’est
exclusivement d’une constitution républicaine que je m’occupe.
Ensuite un pouvoir héréditaire a le grave inconvénient d’enga­
ger l’avenir, et d’obliger ceux qui viendraient après nous à faire
une nouvelle révolution pour arriver à la république, s’ils préfé­
raient cette forme de gouvernement.
Enfin, un pouvoir exécutif héréditaire ne tarde pas à se créer
des intérêts de famille presque toujours en opposition avec l’inté-

ESQUISSE d’une CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

21

rêt public; il tend incessamment, par l’intrigue et la corruption, à
absorber les deux autres pouvoirs, de façon à se rapprocher de
plus en plus de l’absolutisme; il expose en outre le corps politique
à être gouverné par des enfants ou des idiots.
Je ne voudrais pas davantage d’un pouvoir exécutif à vie, car il
aurait, à peu de chose près, les mêmes inconvénients qu’un pou­
voir exécutif héréditaire : l’intérêt de famille et la tendance à l’ab­
solutisme. Il aurait même un inconvénient plus grave qu’aucun de
ceux soulevés par l’hérédité ; car l’élection d’un chef à vie entraîne­
rait fréquemment la guerre civile. Les candidats battus et leurs
partisans patientent lorsqu’il ne faut attendre qu’un petit nombre
d’années pour avoir leur revanche ; mais ils ne patienteraient pas
toujours lorsque l’élection serait à vie. Il faudrait ne pas connaître
le cœur humain pour en douter.
Le pouvoir exécutif ne doit même demeurer qu’un temps trèslimité dans les mêmes mains , pour que l’on ne soit pas tenté d’en
abuser. On ne peut défendre la liberté contre les empiétements
des pouvoirs constitués qu’à force de vigilance et de précautions.
Quant au nom à donner au chef du pouvoir exécutif, on peut
prendre celui de président ou tout autre.
Ainsi je crois que le pouvoir exécutif doit être confié à un seul
individu (que j’appellerai président), pour un temps très-limité,
et que je fixe à cinq ans. C’est assez long pour permettre au prési­
dent de faire l’application des idées utiles qu’il peut avoir en arri­
vant au pouvoir, et c’est assez court pour qu’il ne puisse pas
préparer une usurpation.
Le même individu ne devrait encore, en aucun cas, être investi
deux fois de suite du pouvoir exécutif; l’expérience ayant prouvé,
lorsque la rééligibilité est permise, que le premier terme présiden­
tiel est le plus souvent employé à préparer une réélection, pour le
second terme, au détriment de la chose publique.
Mais en restreignant le pouvoir exécutif dans ces limites, il con­
vient de lui donner un droit de véto conditionnel ou suspensif.
Il peut arriver, même avec la division du corps législatif, que
l’on adopte un loi contraire à la constitution ou manifestement
hostile à l’intérêt public. Un véto qui forcera le pouvoir législatif
à examiner de nouveau la question en prenant en considération
les raisons qui militent contre la loi, sera d’une utilité incontes-

22

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

table. Il faut seulement qu’il puisse être écarté si les trois cinquièmes
des membres des deux chambres persistent, après nouvel examen,
à voter la loi; car la volonté d’un homme ne saurait prévaloir,
après tout, contre la volonté contraire d’une majorité prononcée
des deux branches du corps législatif.
Dans ces limites , le droit de véto est, dans les mains du pou­
voir exécutif, une arme utile sans pouvoir être dangereuse; car
une loi véritablement sage, une mesure populaire, trouveraient
toujours aisément, dans le cas où elles seraient frappées par le
véto, une majorité des trois cinquièmes; tandis que cette faculté
peut prévenir une inconstitulionnalité, une injustice ou un acte
d’oppression de la minorité par la majorité.
A l’égard du mode de nomination, je crois que l’élection directe
doit être préférée, et parce qu’elle est mieux l’expression de la
volonté immédiate du peuple, et parce que la première magistra­
ture de la république ne peut être donnée qu’à des hommes d’une
réputation assez haute pour être connus de tous les citoyens dans
toute l’étendue du territoire, et parce qu’enfin c’est une manière
inoffensive de donner satisfaction aux partisans d’un collège élec­
toral unique pour toute la France.
Seulement il faudrait prévoir le cas où, par suite de la présence
d’un certain nombre de candidats , nul d’entre eux n’obtiendrait
la majorité absolue. On pourrait alors charger les deux chambres
du corps législatif de faire un choix sur les trois citoyens ayant
réuni un plus grand nombre de suffrages.
Au pouvoir exécutif doit appartenir naturellement, sauf l’ap­
probation du sénat, la nomination des fonctionnaires de l’ad­
ministration. S’il ne l’avait pas, ses subalternes, de l’action desquels
il répond, seraient indépendants de lui : ce qui serait absurde. En
le déclarant responsable de tous les faits de l’administration , ce
qui est, dans l’ordre , on doit aussi, en bonne justice, lui laisser
le choix de ses agents. On pourrait penser, de prime abord , que
le contrôle du sénat est une atteinte à cetle liberté; mais un mo­
ment de réflexion fera changer d’avis. C’est toujours le président
qui choisit les fonctionnaires : le sénat se borne à l’éclairer sur
ses choix.
Le président fait les traités de paix, d’alliance et de commerce,
sauf l’approbation du corps législatif; il dirige l’administration

ESQUISSE d’une CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

23

tant à l’intérieur qu’à l’extérieur dans ses relations avec les puis­
sances étrangères; il est le commandant en chef des armées de
terre et de mer.
Il a sous lui, à la tête de chaque département, des ministres;
mais ces ministres ne sont que des premiers commis. Le président
seul est responsable, dans la véritable acception du mot.
VII.
DU POUVOIR JUDICIAIRE.

Je crois que l’organisation judiciaire actuelle, la seule chose que
les étrangers envient à la France, pourrait être maintenue, sauf
quelques modifications, comme l’emploi facultatif du jury dans les
affaires civiles, comme l’abolition des tribunaux spéciaux, comme
la diminution du nombre des juges, comme la simplification de la
procédure.
Laissant à d’autres plus compétents le soin de traiter ce sujet
délicat, je n’insisterai que sur la nécessité de l’abolition des tri­
bunaux spéciaux.
Et d’abord, sous le règne de l’égalité, est-il logique de conser­
ver des tribunaux spéciaux? Je ne le crois pas. Pour que la loi
soit réellement la même pour tous, il faut que l’application en
soit faite à tous par les mêmes tribunaux.
Pourquoi donc des tribunaux administratifs? Que font-ils que
les tribunaux ordinaires ne puissent faire aussi bien qu’eux, sinon
mieux, et avec plus d’indépendance? C’est un rouage de plus, une
complication nouvelle, une plus grande dépense de force, pour
arriver à un résultat moindre, à travers mille dangers pour la
liberté.
Un savant professeur établit ainsi la nécessité d’une juridiction
administrative séparée: «Administrer, c’est assurer l’exécution
des lois dans l’intérêt général et local, ou prendre des mesures
utiles en vue des intérêts collectifs de l’agriculture, du commerce
et de l’industrie. Mais, pour assurer cette exécution, il faut don­
ner au pouvoir exécutif le droit d’écarter les obstacles ou de sta­
tuer sur les réclamations; autrement l’administration, sans cessa
entravée par des difficultés, deviendrait impossible, ou passerait au

24

ESQUISSE D UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

pouvoir supérieur qui aurait le droit de prononcer entre les ci­
toyens (1). »
Il n’y a pas à s’y méprendre, le but du droit administratif est
d'écarter les obstacles que le pouvoir exécutif, c’est-à-dire l’admi­
nistration, trouve sur son chemin ; et comme les membres des tri­
bunaux administratifs , quelque honorables qu’ils soient indivi­
duellement, sont toujours à la discrétion du pouvoir, leurs places
n’étant pas inamovibles, c’est, en définitive, l'administration qui
écarte elle-même ces obstacles — et cela d’autant plus facilement
qu’elle se trouve être ainsi juge dans sa propre cause.
Ce procédé doit être fort commode, en effet, et faciliter beau­
coup l’administration, puisque c’est un moyen sûr et toujours à sa
portée de briser toutes les résistances ; mais est-il bien compatible
avec la liberté, avec l’égalité? Devant les tribunaux administratifs
nommés par l’administration et toujours destituables par elle, la
partie est-elle égale entre elle et les citoyens? N’est-ce pas comme
si l’administration décidait elle-même?
Mais, dit-on, l’administation sans cela serait impossible. Ce mot
a beau être souligné dans l’ouvrage du savant professeur, il n’en
est pas plus vrai pour cela. Comment fait-on donc aux Etats-Unis,
où il n’y a pas vestige de tribunaux administratifs? Est-ce que le
pays n’est pas administré et bien administré sans cela? Que de­
vient l'impossibilité en présence de ce fait?
En réalité, les tribunaux administratifs ont été inventés sous la
double inspiration du despotisme et de la chicane : du despotisme
en ce qu’ils rendent le gouvernement juge et partie dans une foule
de questions; de la chicane en ce que les limites de leur juridic­
tion étant à peu près arbitraires, ils soulèvent d’incessants conflits
dans leurs tentatives d’empiétement sur le domaine de la justice
ordinaire. Cela est si vrai que les questions de compétence forment
les sept huitièmes du droit administratif.
Concluons donc qu’il y aurait avantage, sous tous les rapports,
à supprimer les tribunaux administratifs en s’occupant de la réor­
ganisation judiciaire. Pendant trop longtemps on s’est attaché en
(1) Cours de droit public et administratif, par F. Laferrière, professeur de
droit administratif à la faculté de Rennes, p. 890.

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

23

France à centraliser et à compliquer ; le moment est enfin venu de
décentraliser et de simplifier, tout en conservant, bien entendu,
l’homogénéité dans la législation.
Ce qui vient d’être dit des tribunaux administratifs s’applique
encore, du moins en partie, aux tribunaux militaires. Qu’il y ait
des conseils de guerre pour connaître des faits d’indiscipline ou
d’insubordination, rien de mieux. En ce cas, un tribunal militaire
est le meilleur juge de ces questions; en campagne c’est d’ailleurs
le seul qui soit possible; mais pour les actes commis en France
sous les yeux de l’autorité civile par des militaires en dehors du
service, pour des rixes avec des citoyens, en un mot pour tous
les actes qui sont le fait de l’homme, non du militaire, pourquoi
ne pas en saisir les tribunaux ordinaires? Pourquoi des tribunaux
d’exception?
Rentrons donc enfin dans le droit commun. Que les tribunaux
ordinaires appliquent la loi à tout le monde; que tous les citoyens
soient justiciables des mêmes tribunaux comme ils sont assujettis
aux mêmes lois. Cette unité de juridiction simplifiera singulière­
ment l’administration de la justice, et la rendra tout à la fois plus
prompte et moins coûteuse.
Mais quelle que soit l’organisation judiciaire, il est un principe
qui, dans l’intérêt de la société, doit toujours la dominer, et ce
principe c’est l’indépendance de la magistrature.
On a déjà vu en commençant que la souveraineté nationale se
divisait naturellement en trois branches qui devaient être indé­
pendantes les unes des autres, et que cette division était la seule
barrière possible contre le despotisme.
Le despotisme, en effet, n’est que la volonté humaine affranchie
de toute règle. Si celui qui fait la loi est également chargé de l’ap­
pliquer et de la faire exécuter, il est évidemment omnipotent; car
il peut modifier la loi à volonté, l’interpréter et l’appliquer à sa
guise, et la faire exécuter suivant son caprice. Nul n’a de compte
à lui demander. C’est sa volonté qui est la loi. Tout ce qu’il veut,
il le peut.
Or, pour que cette division soit réelle, il faut que chaque pou­
voir agisse avec une parfaite indépendance. Si le pouvoir exécutif,
par exemple, était à la nomination du pouvoir législatif et tou­
jours destituable par lui, il n’aurait que le nom de pouvoir exé3

26

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE,

cutif, la puissance réelle résiderait dans la législature, qui serait à
la fois pouvoir législatif et pouvoir exécutif.
Par la même raison, si le corps judiciaire était à la nomination,
soit du pouvoir législatif, soit du pouvoir exécutif, et toujours ré­
vocable, ce serait en réalité le pouvoir investi de cette suprématie
qui exercerait par délégation le pouvoir judiciaire.
A ces considérations politiques, il faut en ajouter d’autres, qui,
sans avoir en apparence la même élévation, n’en sont pas moins
d’une très-grande importance.
Le corps judiciaire doit être comme la femme de César, à l’abri
du soupçon. Pour cela, l’intégrité personnelle ne suffit pas, il faut
encore l’indépendance de position ; il faut que le juge ne soit pas
à chaque instant placé entre sa conscience et son intérêt. Or, la
société ne sera calme et confiante que le jour où elle aura la cer­
titude que la fortune, la vie et l’honneur de chacun de ses mem­
bres sont en des mains pures, et assez élevées pour se trouver hors
des atteintes de l’arbitraire.
Deux modes principaux se présentent pour recruter le person­
nel du corps judiciaire : la nomination faite par le pouvoir exécu
tif ou l’élection ; l’un ou l’autre a ses avantages et ses inconvénients.
Le peuple en masse est un excellent juge de la probité; en gé­
néral , les magistrats élus par lui seraient honnêtes. Mais il est
moins bon juge de la capacité, et sous ce rapport ses choix seraient
presque toujours mauvais. — L’homme studieux, l’homme capable,
si l’on sort des hautes régions gouvernementales, est rarement po­
pulaire — parce qu’il a consacré à l’étude et à la méditation le
temps qu’il eût fallu sacrifier à la popularité.
Je préférerais donc la nomination à l’élection ; mais pour en­
tourer les nominations de toutes les garanties possibles, je voudrais
non-seulement les soumettre à l’approbation du sénat, mais encore
que le pouvoir exécutif ne pût choisir que sur une liste triple
fournie par le tribunal, par le barreau et par le conseil municipal
ou départemental (suivant le cas) du lieu où il y a une vacance de
juge à remplir.
Celte nécessité de donner la plus grande indépendance au corps
judiciaire préjuge la question de savoir si les juges doivent être
nommés à vie ; car l’indépendance n’est complète qu’avec des no­
minations à vie.

ESQUISSE D’UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

27

Si l’on nomme un juge ou si on l’élit pour un temps déterminé,
cinq, dix ou quinze ans, il se préoccupera sûrement des moyens
de se faire renommer ou réélire; c’est-à-dire qu’il sera complai­
sant pour ceux qui disposent de la puissance. Or, chez un juge,
la complaisance et l’intégrité s’excluent.
Le seul inconvénient grave de la nomination à vie, c’est qu’il
rend le juge indolent; mais cet inconvénient disparaît si l’on or­
ganise hiérarchiquement le corps judiciaire; car, ayant toujours
devant soi la perspective d’un avancement, l’homme supérieur
s’appliquera à le mériter par son zèle et son assiduité à ses de­
voirs. Et le zèle et l’application seront d’autant plus grands que
ni la politique ni la faveur ne dicteront les choix, grâce aux pré­
cautions proposées.
Ce qui a le plus nui à la bonne composition et par suite à la con­
sidération de la magistrature pendant les trente dernières années,
c’est que l’avancement hiérarchique n’y était plus sérieux : les
hautes positions étant presque toujours données aux hommes po­
litiques, en échange de leurs services dans les chambres législa­
tives.
En résumé, les nominations à vie sont les meilleures en ce
qu’elles assurent une plus grande indépendance. Quant aux nomi­
nations à temps, si l’on s’y arrête, plus long est le terme, meil­
leures elles sont, parce que moins immédiate est la dépendance.
VIII.
DU MODE DE RÉVISION DE LA CONSTITUTION.

La constitution est la loi suprême d’un état ; c’est la loi par ex­
cellence à laquelle toutes les autres doivent être subordonnées, à
peine de nullité, ou, pour parler plus exactement, dont la législa­
tion ordinaire n’est que le corollaire. Sans cela, la constitution
cesserait d’être la constitution.
Par conséquent, la constitution ne doit être changée ou modifiée
qu’avec une grande réserve et une certaine solennité.
Toutes les choses humaines sont sujettes à changement. Une
constitution, quelque sage qu’elle soit, quelque soin qu’on ait pris
de l’adapter au besoin et au caractère du peuple auquel elle
s’applique, ne saurait être immuable. Avec le temps les besoins
changent, le caractère se modifie, et la constitution doit suivre

28

ESQUISSE D UNE CONSTITUTION RÉPUBLICAINE.

graduellement ces modifications — comme le vêtement suit les
modifications du corps.
D’un autre côté, il serait dangereux d’opérer des changements
trop fréquents. La loi, pour commander le respect des peuples,
doit avoir une certaine fixité. Rien n’inspire la confiance comme
la durée. Peut-être trouverait-on la raison du scepticisme légal
qui règne en France dans les fréquents changements des institu­
tions et des lois depuis un demi-siècle.
La constitution doit donc indiquer le mode à suivre pour pou­
voir être modifiée plus tard , et ce mode doit être établi de façon
à concilier la stabilité et les besoins légitimes de changement. S’il
faut s’abstenir de toucher capricieusement à la loi fondamentale,
on doit cependant se ménager toujours la faculté d’y toucher toutes
les fois que la nation jugera qu’il y a des changements à y intro­
duire.
On pourrait décider, par conséquent, que si deux législatures
successives décidaient, à deux ans au moins d’intervalle, qu’il y a
lieu de modifier la constitution, il serait procédé par la masse du
peuple, suivant une forme déterminée par la loi, à l’élection d’une
convention nationale chargée d’effectuer ces modifications.
Les bornes de cet article, déjà trop long, me forcent à suppri­
mer une foule de considérations secondaires et jusqu’à la mention
de quelques réformes urgentes. Il faut s’arrêter.
En résumé, division rigoureuse de la souveraineté en pouvoir
législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire; division du pou­
voir législatif en deux chambres ayant des conditions d’existence
diverses : — sénat de deux cent quarante membres élus indirecte­
ment tous les six ans par département, et de façon à se renouveler
par tiers tous les deux ans ; — chambre des représentants de quatre
cent quatre-vingts membres élus directement tous les deux ans par
petites circonscriptions; pouvoir exécutif confié à un seul individu
nommé par le peuple directement pour cinq ans ; pouvoir judi­
ciaire hiérarchiquement organisé et nommé à vie ; enfin indication
des moyens propres à introduire successivement dans la constitu­
tion lés changements nécessités par l’expérience.

Paris. — Imprimerie de V* Dondey-Dupré, rue Saint-Louis, 46, au Marais.

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